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Kosovo. Ultimi colloqui prima del buio

In Balcani, Bosnia Erzegovina, Kosovo, Serbia on settembre 30, 2007 at 5:16 pm

di Paolo Quercia

Bosnia Erzegovina: fermo il processo di integrazione mentre aumentano le spinte centrifughe

Sono sempre maggiori i segnali di un aggravarsi della prolungata fase d’incertezza e stallo in cui si trova la Bosnia Erzegovina. Dopo gli appelli di vari responsabili della comunità internazionale, l’Alto Rappresentante delle Nazioni Unite per la Bosnia Erzegovina Miroslav Lajcak ha posto una deadline alle forze politiche del paese affinché compiano entro il mese di settembre la riforma delle forze di polizia. Tale riforma è da numerosi anni uno dei tasselli chiave mancanti per il rafforzamento dei poteri dello stato centrale nei confronti di quelli delle due entità, la Repubblica srpska e la federazione croato – bosniaca. Attualmente continuano ad esistere due diverse forze di polizia su base etnica operanti nelle rispettive entità mentre la riforma della polizia con un’unica catena di comando ed un budget allocato a livello dello stato centrale è in discussione da oltre 3 anni e numerose proposte presentate dalla comunità internazionale sono state rifiutate dalle forze politiche bosniache, in particolare da quelle delle Repubblica srpska. Il Rappresentante delle Nazioni Unite in Bosnia Erzegovina ha minacciato di ricorrere ai poteri speciali attribuitigli dalla Costituzione del paese (che consentono la dismissione di politici e l’attuazione di misure sanzionatorie nei confronti di partiti politici) nel caso in cui la riunificazione delle forze di polizia non dovesse aver luogo. Oltre alle sanzioni ad personam interne che la comunità internazionale potrebbe prendere nei confronti di leader politici ritenuti ostruzionistici del processo d’integrazione, una delle ritorsioni più forti potrebbe essere presa a livello internazionale condizionando la firma dell’Accordo di Stabilizzazione e Associazione alla Ue alla riforma della polizia.

Nel frattempo continua l’attività “internazionale” della Repubblica srpska (Rs) mirante ad aumentare le spinte centrifughe esistenti in Bosnia Erzegovina. Ai primi di settembre è stato creato a Banja Luka – alla presenza dei presidenti e primi ministri di Serbia (Boris Tadic e Vojislav Kostunica) e Rs (Milan Jelic e Milorad Dodik) – il Comitato per i rapporti speciali tra Repubblica srpska e Serbia. Per il momento tale comitato svilupperà la cooperazione tra Belgrado e Banja Luka prevalentemente nel settore dell’energia elettrica con la costruzione di centrali idroelettriche finanziate dai due governi lungo il fiume Drina. L’accordo di collaborazione tra Serbia e Repubblica srpska è stato firmato nel 2001 ed è compatibile con gli accordi di Dayton che prevedono la possibilità di creare tali legami privilegiati. L’accordo è stato rinnovato nel 2006 e riceve ora un nuovo impulso dall’evoluzione della situazione regionale e in particolare dall’apertura dei negoziati per lo status del Kosovo. Anche i legami tra Rs e Russia sono stati intensificati  a partire dal 2006, soprattutto nel campo della cooperazione energetica. In settembre una delegazione di alto livello della Repubblica srpska guidata dal primo ministro Dodik si è recata a S. Pietroburgo per firmare nuovi accordi di collaborazione.

Sempre nel mese di settembre si è registrato un aumento della convergenza politica tra i partiti serbi e i partiti croati della Bosnia Erzegovina. In particolare le forze politiche delle due etnie minoritarie stanno lavorando per giungere ad una proposta di modifica dell’attuale assetto costituzionale del paese. La proposta, lanciata dai serbo bosniaci lo scorso anno e positivamente accolta da numerosi partiti politici croati di Bosnia, prevedrebbe la creazione di una terza entità a maggioranza croata a fianco di quella serba e quella musulmana e alla città di Sarajevo. La proposta di revisione costituzionale con la creazione di tre entità etniche va naturalmente contro le intenzioni della Comunità internazionale che, proprio lo scorso anno, aveva visto fallire la propria proposta di riforma costituzionale volta invece ad un maggiore accentramento del paese.

La corruzione nei Balcani nel rapporto di Transparency International

L’ultimo rapporto sulla corruzione nel mondo redatto da Transparency International vede un leggero miglioramento della situazione in numerosi paesi della regione balcanica ma i livelli di corruzione registrati dal Global Corruption Perception Index rimangono alti. L’indice elaborato dagli esperti di Transparency International si basa sulla corruzione percepita da parte degli investitori stranieri in ciascun paese del mondo ed è costruito attraverso campioni anonimi di imprenditori intervistati sui livelli di corruzione di politici e funzionari pubblici. Secondo lo studio, la Bulgaria si conferma il paese meno corrotto della regione, anche se quest’anno ha perduto qualche posizione nella classifica mondiale passando dal 54° al 67° posto ove è stata raggiunta dalla Croazia. Sostanziali miglioramenti sono stati registrati in Romania (che passa dal 84° al 67° posto), in Macedonia (dal 105° al 84°), in Bosnia Erzegovina (dal 93° al 84°) e in Serbia (dal 90° al 70° ). Anche il paese con il peggior record regionale relativo alla trasparenza e correttezza della pubblica amministrazione, l’Albania, mostra segnali di miglioramento passando dal 111° al 105° posto.

Kosovo, ultimi colloqui prima del buio

L’uscita di questo numero dell’Osservatorio Strategico coincide con l’apertura a New York del primo vertice internazionale ad alto livello della fase supplementare dei negoziati per la definizione dello status del Kosovo. I membri delle delegazioni serba e kosovara, i rappresentanti dei paesi coinvolti nel processo decisionale e gli esponenti della comunità internazionale si sono incontrati il 28 settembre al margine dell’incontro dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite. Prima di esaminare i risultati dell’incontro di New York e poter poi trarre alcune conclusioni su quali scenari sono aperti e quali sono i possibili sviluppi della vicenda Kosovo nei prossimi tre mesi è necessario brevemente contestualizzare l’incontro del 28 settembre alla luce degli avvenimenti degli ultimi mesi.

Da UNOSEK alla Troika. Come si arrivati all’apertura della nuova fase negoziale

Il 2007 è stato un anno particolare per il Kosovo e per l’irrisolta questione della sua indipendenza. E’ stato l’anno in cui le Nazioni Unite hanno tentato di prendere coscienza dell’insostenibilità dello status quo dell’ex provincia jugoslava sotto amministrazione provvisoria delle Nazioni Unite e hanno dovuto discutere in seno al Consiglio di Sicurezza il rapporto Ahtissari, che individuava nell’indipendenza del Kosovo l’unica soluzione praticabile per uscire dall’impasse. Ma il 2007 è stato soprattutto l’anno della Russia, con Mosca che ha deciso di abbandonare il basso profilo tenuto negli ultimi anni sulla questione kosovara e di porre un serio sbarramento diplomatico alla strategia americana ed europea mirante a risolvere la spinosa questione kosovara nel modo più semplice, ossia rescindendo ogni residuo e formale collegamento con Belgrado e concedendo agli albanesi del Kosovo la piena l’indipendenza.

Parallelamente allo sviluppo della posizione ostruzionistica di Mosca, il 2007 ha visto registrare in numerosi paesi e contesti internazionali un progressivo scetticismo verso la concessione di una piena indipendenza a breve termine per il Kosovo. Gradualmente, alla risoluta contrarietà di Mosca e Belgrado all’indipendenza del Kosovo si è venuto ad affiancare un diffuso scetticismo circa l’indipendenza del Kosovo da parte di alcuni paesi dell’Unione europea, di altri paesi della regione balcanica, e di diversi stati dell’Africa e dell’Asia.

La minaccia di veto posta dalla Russia al Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite ha cancellato in poco tempo tutto il lavoro fatto nel 2006 dal rappresentante delle Nazioni Unite per la definizione dello Status del Kosovo Ahtissari. La posizione russa ha dunque svolto una funzione catalizzatrice per tutta una serie di problemi, timori e di questioni internazionali collegate o collegabili al Kosovo ed ha costretto le Nazioni Unite a compiere una nuova marcia indietro. Difatti, il rapporto dell’ex Presidente finlandese proponeva la concessione al Kosovo di un’indipendenza piena e assoluta, raggiungibile al termine di un breve processo sorvegliato dalla comunità internazionale che avrebbe mantenuto solamente alcuni residui e temporanei poteri. L’attuazione del rapporto Athissari prevedeva però l’adozione di una nuova risoluzione delle Nazioni Unite che abrogasse esplicitamente la Risoluzione 1244, documento che era stato concepito nel pieno rispetto della sovranità territoriale serba. Tuttavia, la decisa opposizione russa ha portato a respingere in seno al Consiglio di Sicurezza (nella primavera del 2007) tutte le bozze di risoluzione ricalcanti la proposta Ahtissari che sono state proposte dai fautori dell’indipendenza. In tal modo il Consiglio di Sicurezza si è trovato a sconfessare, incredibilmente, l’operato del proprio rappresentate speciale e ad annullare tutto il lavoro svolto dalla comunità internazionale nel corso del 2006, riazzerando nuovamente la partita. Una delle critiche mosse dalla Russia nei confronti di UNOSEK è basata  sull’osservazione che i mediatori dei colloqui di Vienna non si sono adoperati affinché le due parti intavolassero un vero e proprio negoziato sul futuro status ma hanno agito in esecuzione di uno scenario prestabilito. In altre parole, le Nazioni Unite non avrebbero svolto il ruolo di onesto mediatore[1] per tentare ogni possibile soluzione di compromesso ma hanno cercato piuttosto – una volta aver assunto come dato di partenza l’inevitabilità dell’indipendenza – di spingere i kosovari a delle concessioni per la tutela della minoranza serba in uno scenario post-indipendenza. In effetti, piuttosto che di veri e propri colloqui sullo status del Kosovo UNOSEK ha rappresentato – oltre che una fase tattica per guadagnare del tempo – un tentativo da parte della comunità internazionale di limitare direttamente (attraverso propri poteri residuali) o indirettamente (attraverso impegni presi dal futuro governo kosovaro) i poteri di Pristina sulla minoranza serba nel Kosovo post – indipendente. Questa natura non negoziale ma propiziatoria dell’indipendenza del processo UNOSEK era chiara fin dall’inizio ma Mosca ha pazientemente atteso che si venisse a compiere la fine dei colloqui e la preparazione del rapporto Ahtissari per poterlo poi bocciare in seno al Consiglio di Sicurezza umiliando diplomaticamente tanto le Nazioni Unite quanto i paesi fautori dell’indipendenza.

Dopo aver affossato le conclusioni prodotte da UNOSEK la Russia ha ottenuto, nella scorsa primavera, l’apertura di una nuova ed ulteriore fase negoziale di 4 mesi, che scadranno il prossimo 10 dicembre. Questa volta, diversamente da UNOSEK, al posto di un unico mediatore è stata costituita una Troika composta dai rappresentanti dei tre principali attori del processo di definizione dello status: gli Stati Uniti d’America (rappresentati da Frank Wisner), l’Unione europea (rappresentata dal tedesco Wolfgang Ischinger) e la Russia (Alexsandr Botsan-Kharchenko). La differenza tra UNOSEK e la Troika dei mediatori è subito evidente: UNOSEK si trattava di un organismo tecnico, affidato ad un rappresentante speciale rispondente al Segretario Generale del Consiglio di Sicurezza e vincolato ad un mandato assegnatogli dallo stesso Segretario Generale. La Troika rappresenta invece un organismo di tipo squisitamente politico, espressione di paesi membri del Consiglio di Sicurezza, priva di un vero e proprio mandato e quindi libera di esplorare ogni possibile soluzione, anche facendo ricorso a soluzioni creative.

La Troika rappresenta una struttura d’interfaccia tra i tre principali stakeholders della questione kosovara, (Unione europea, Stati Uniti e Russia) e le due parti in causa, ovvero Belgrado e Pristina. Naturalmente la Troika non può contare su una propria unica e consolidata posizione e, pertanto, numerose sono le geometrie negoziali che si possono formare in seno a questo processo basato sulla formula 3 + 2. Le divisioni politiche della Troika appaiono evidenti fin dalle questioni più elementari.

Per l’inviato americano Wisner, ad esempio, il lavoro della Troika parte da quanto già costruito nel rapporto Ahtissari e dalle conclusioni del rapporto stesso che dovrebbero rappresentare la base dei successivi negoziati. Per il rappresentante russo, invece, le soluzioni che saranno tentate in seno al lavoro negoziale della Troika prescinderanno dalle conclusioni del rapporto Ahtissari in quanto tale rapporto è stato già respinto dal Consiglio di Sicurezza a causa della sua natura unilaterale. La posizione del rappresentante dell’Unione europea, il tedesco Ischinger, è più delicata e difficile in quanto egli, a differenza degli altri negoziatori di Pristina, Washington, Mosca, Belgrado e Podgorica deve tenere conto del fronte interno europeo e quindi favorire eventuali soluzioni che mantengono compatta la posizione dei paesi membri della Ue.

I negoziati supplementari condotti dalla Troika hanno però il vantaggio che – proprio per la natura politica e non tecnica dei negoziatori – qualora un eventuale, ancorché improbabile, accordo venisse raggiunto a livello di 3 + 2 esso non correrebbe il rischio di essere smentito dal Consiglio di Sicurezza che – con l’eccezione della Cina – è interamente rappresentato nella Troika. Il mediatore, in altre parole, è anche il responsabile politico del processo e può pertanto coordinare in ogni momento gli aspetti del negoziato con quelli del risultato politico desiderabile.

Il primo incontro dei negoziati della Troika (28 settembre) e le prospettive future del negoziato supplementare

Il primo incontro della nuova formula negoziale si è tenuto il 28 settembre a New York. Vi hanno partecipato i rappresentati designati della Troika, l’Alto rappresentante per la Politica estera e di sicurezza dell’Unione europea Solana, il Commissario per l’allargamento Olli Rehn, il Segretario Generale della Nato Jaap de  Hoop Scheffer, i responsabili della politica estera russa, italiana, britannica, americana, francese e tedesca (Lavrov, D’Alema, Miliband, Rice, Kouchner, Steinmeier). Le delegazioni serba e kosovara erano  rappresentate ai massimi livelli; il team di negoziatori di Belgrado era guidato dal Presidente della  Repubblica Boris Tadic e dal Primo Ministro Vojislav Kostunica mentre la delegazione di Pristina era  guidata dal Presidente Fatmir Sejdiu e dal Primo Ministro Agim Ceku. Questa è la terza volta che i vertici politici dei due paesi s’incontrano da quando il processo per la definizione dello status del Kosovo è stato  avviato nel 2005, dato che i capi di stato e di governo di Belgrado e Pristina si sono già incontrati due volte  nel corso del processo negoziale di UNOSEK. Questo terzo incontro non ha riservato sorprese per quanto  riguarda le posizioni delle due delegazioni, con Belgrado che ha presentato la sua proposta d’autonomia  sostanziale all’interno dei confini della Serbia (definita come il modello d’autonomia più avanzato esistente nel mondo) e Pristina che ha ribadito la volontà della creazione di uno stato indipendente che tenga conto dei limiti previsti dal piano Ahtissari e costruisca rapporti di vicinato e di amicizia con la Serbia.

Dopo aver incontrato assieme le parti, i rappresentanti della Troika si sono riuniti separatamente con le due delegazioni. Alla fine degli incontri è stato fissato il prossimo meeting della Troika, previsto a Bruxelles il 14 ottobre prossimo ed è stata adottata una dichiarazione di principio sottoscritta da tutti i partecipanti. Alcuni aspetti della dichiarazione adottata, denominata Dichiarazione di New York, presentano alcuni spunti interessanti che possono lasciar intravedere alcune tendenze che potrebbero prevalere nel corso dei lavori negoziali nei mesi d’ottobre e novembre. Nel documento viene ribadito che le parti si impegnano a trovare una soluzione di compromesso raggiunta attraverso una soluzione negoziata in seno al Consiglio di Sicurezza e in rispetto della Risoluzione 1244. Il wording del documento – e in particolare il riferimento alla Risoluzione 1244 che ribadisce l’integrità territoriale della Serbia – sembrerebbe tradire una certa prevalenza della linea serbo-russa, almeno in questa fase iniziale del negoziato.

Sicuramente la strada dell’indipendenza del Kosovo nei prossimi mesi è in salita e il lavoro negoziale della Troika, che cercherà di sviluppare degli scenari di compromesso, renderà ancora più complicato il processo d’indipendenza. E’ verosimile, infatti, che tutti gli scenari di mediazione che saranno formulati si baseranno su piattaforme alternative all’indipendenza e pertanto costringeranno i kosovari a mantenere un profilo più intransigente di quanto sarà costretta a fare la delegazione serba. Inoltre, la deadline del 10 dicembre costringerà i kosovari a prendere l’iniziativa una volta fallito l’ultimo round negoziale e, a quel punto, resterebbe aperta solo la via della dichiarazione unilaterale d’indipendenza, che alienerà ulteriori simpatie dalla causa kosovara. L’indipendenza unilaterale del Kosovo, difatti, ancorché apparentemente sostenuta dagli Stati Uniti d’America, vede contrari anche molti di quei paesi che, in seno all’Unione europea, sono favorevoli all’indipendenza del Kosovo in quanto ciò eliminerebbe persino quelle forme provvisorie di garanzia e di tutela che erano state introdotte dal piano Ahtissari.

In conclusione, possiamo dire che l’avvio dei negoziati con la nuova formula della Troika è partito piuttosto in sordina e, considerato il tempo estremamente breve della sua durata, rischia di essere troppo lento e breve per poter imprimere una traccia determinate sulla definizione del futuro status del Kosovo e sui rapporti tra Belgrado e Pristina. Tale processo rischia dunque di chiudersi inutilmente dal punto di vista dello status ma con importanti conseguenze politiche, lasciando Pristina chiusa nell’angolo con una situazione diplomatica difficile da sbrogliare e che male si presterà a sostenere balzi in avanti verso l’indipendenza. Se ciò avverrà vorrà dire che il nuovo processo negoziale, pur non producendo risultati utili, avrà contribuito a cambiare in parte i rapporti di forza tra Belgrado e Pristina.


[1] Ciò è in parte dovuto al fatto che le Nazioni Unite stesse sono presenti in Kosovo come amministratori fiduciari della ex provincia jugoslava, come previsto dalla Risoluzione 1244. Le difficoltà di governo del paese, gli alti costi della struttura burocratica delle Nazioni Unite, la scarsa reputazione delle NU presso la popolazione kosovara, il fallimento della riconciliazione etnica e della tutela delle minoranze sono tutti fattori che hanno fatto si che, dopo gli incidenti etnici del marzo 2004, si affermasse una precisa exit strategy delle Nazioni Unite dal Kosovo. L’insostenibilità del modello UNMIK ha naturalmente accellerato il processo di trasferimento dei poteri alle istituzioni provvisorie di autogoverno e l’avvio del conto alla rovescia per l’indipendenza. Per questi motivi le Nazioni Unite si sono, in un certo senso, trovate nella posizione di vivere un conflitto di interessi tra la loro funzione di organizzazione internazionale super partes e i loro interessi concreti come struttura burocratica e amministrativa.

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